“中共中央国务院关于树立健全城乡融合快速发展体制机制和政策体系的意见”

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建立城乡融合快速发展体制机制和政策体系是党的十九大作出的重大决策部署。 改革开放特别是党的十八大以来，我国在统筹城乡快速发展、推进新型城市化方面取得了显著进展，但城乡因素流动不畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合快速发展的体制障碍尚未从根本上消除 为重建新型城乡关系，走城乡融合快速发展的道路，促进农村振兴和农业农村现代化，现提出以下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。 以大新时期中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战术部署，加强党的全面领导，重申以人民为中心的快速发展思想，始终坚持“五位一体” 以重复新的快速发展理念、重复优质快速发展、重复农业农村优先快速发展、协调推进农村振兴战术和新型城镇化战术为线索，以缩小城乡快速发展差距和居民生活水平差距为目标，以完整的产权制度和要素市场化配置为要点， 坚决打破体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快劳动者与农村相互促进、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系形成，推进农业农村现代化。

(2)基本上

——多次遵纪守法，把握方向。 顺应城市化大趋势，牢牢把握城乡融合快速发展的正确方向，树立城乡全面围棋理念，促进农业，带城乡乡，城乡规划布局、要素布局、产业快速发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和

――多次突破整体计划、重点。 围绕农村全面振兴和社会主义现代化国家建设目标，加强统一规划和顶层设计，加强改革的系统性、整体性、协同性，打破户籍、土地、资本、公共服务等方面体制机制的弊端，为城乡融合的快速发展提供各方面的制度供给。

――反复地产地、循序渐进。 充分考虑不同地区城乡融合的快速发展阶段和农村的不同点，切实把握改革的时机、节奏和步骤，尊重基层首创精神，一个个发挥地方积极性，分类政策，逐步推进，试点先行，长期工作，实际

――多次保护底线，防范风险。 正确解决改革的快速发展和稳定关系，在体制机制老化和新的过程中，保护土地的所有制性质，不突破耕地红线，不损害农民利益，保护生态红线，保护乡村文化根脉，高度重视各类政治经济社会风险，比较

——多次成为农民主体，共享快速发展。 发挥农民在农村振兴中的主体作用，充分尊重农民意愿，切实保护农民权益，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面快速发展，不断提高农民的获得感、幸福感、安全感

(三)首要目标

到2022年，城乡融合快速发展体制机制初步建立。 城乡要素自由流动制度通道基本畅通，城镇落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建设，金融服务农村振兴能力明显提高，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，农村治理机制逐步完善

到2035年，城乡融合快速发展体制机制更加完善。 进入城市化成熟期，城乡快速发展差距和居民生活水平差距明显缩小。 城乡有序流动人口流动制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系制度全面建设，基本公共服务均等化基本实现，农村治理体系进一步完善，农业农村现代化基本实现。

——到本世纪中叶，城乡融合快速发展体制机制成熟定型。 城乡全面融合、农村全面振兴、全民共同富裕基本实现。

二、建立健全有利于城乡要素合理配置的体制

坚决打破城乡要素自由流动和平等交换的体制壁垒，促进各类要素向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、新闻聚集的良性循环，为乡村振兴注入新的动能。

(四)健全农业转移人口市民化机制。 秩序比较有效地深化户籍制度改革，放宽除个别大城市外的城市落户限制。 加快城镇基本公共服务常住人口的全覆盖。 以城市群为主体的形态促进大中小城市和小城市协调快速发展，增强中小城市生活的人口承载力和吸引力。 建立政府、公司、个人共同参与的农业转移人口市民化价格分担机制，全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策、城镇建设用地增长规模与吸纳农业转移人口落户数相结合的政策、以及中央预算内投资布局吸纳农业转移人口落户数多的城镇倾斜政策。 支持维护在城市定居的农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，依法引诱其自主有偿转让。 增强城市包容性，推进农民工特别是新生代农民工融入城市。

(五)建立城市生活的人才返乡激励机制。 制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡创业。 鼓励原籍普通高校和职业院校的毕业生、外出务工人员和商人到家乡创业兴业。 推进大学生村官与选调生工作的联系，鼓励高校毕业生到村任职，扎根基层，发挥作用。 建立第一书记的长期机制。 建立城乡人才合作交流机制，探索通过岗编适度分离等多种玩法，推进城市教科文组织文化卫生体等工作人员定期农村服务。 将职称评定、工资待遇等向农村教师、医生倾斜，优化农村教师、医生中高级岗位结构比例。 吸引规划、建筑、园林等设计师入乡。 允许农村集体经济组织探索人才参与机制，引发人才，留住人才。

(六)完善农村承包地制度。 稳定、长期维持农村土地承包关系，第二次土地承包期满后，延长30年政策。 加快农村承包地确权登记的完成。 完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体全部权和农户承包权的基础上，平等保护和进一步充分利用土地经营权。 健全土地流通规范管理制度，加强规模经营管理服务，使土地经营权入股从事农业产业化经营。

(七)切实改革农村宅基地制度。 加快住宅区一体宅基地录取权的切实登记并颁发证书。 探索宅基地的全部权、资格权、录取权“三权分立”，落实宅基地集体的全部权，保障宅基地农户的资格权和农民的产权，适度释放宅基地和农民房屋的录取权。 鼓励农村集体经济组织及其成员充分利用闲置宅基地和闲置住宅。 符合规划、用途管制和农民意愿，允许县级政府优化村用地配置，有效利用乡村理发分散存量建设用地。 各地推进制定省内统一的宅基地面积标准，探索实施增量宅基地集约有奖、存量宅基地退役有偿。

(八)建立集体经营性建设用地入市制度。 加快完成农村集体建设用地开采权的登记证书。 根据国家统一部署，在国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地进入市场，允许就地上市或者异地上市调整。 推进村集体在农民自主前提下，依法将有偿回收的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转为集体经营性建设用地入市的城中村、城边村、村级工业园等连片开发区域土地依法整治入市。 推进集体经营性建设用地采用权和地上建筑物所有权居住地的一体化、分割转让。 完善农村土地征收制度，缩小征地范围，规范征地程序，维护被征地农民集体权益。

(九)健全财政投入保障机制。 各级财政支持城乡融合快速发展和相关平台和载体建设，发挥财政资金四两千斤的作用，鼓励越来越多的社会资金投入。 建立涉农资金统一整合的长效机制，提高资金配置效率。 调整土地出让收入的吸纳范围，提高农业农村投入比例。 支持地方政府在控制债务风险的前提下发行国债，用于城乡公益性融合项目。

(十)完善农村金融服务体系制度。 加强农村信用环境建设，推进农村信用社和农商行回归本源，改革村镇银行快速发展模式，创新中小银行和地方银行金融产品提供机制，加大开发性和政策性金融支持力度。 依法开展农村集体经营性建设用地采购权、农民房屋产权、集体林权抵押融资和承包地经营权、集体资产所有权等担保融资。 实现了已入市的集体土地和国有土地在资本市场上等量。 建立农业信用担保体系，鼓励有条件投诉的地区以市场化方法设立担保机构。 完善农业保险制度，推进政策性保险扩面、增品、提标，降低农户生产经营风险。 通过市场化方法设立城乡融合快速发展基金，吸引社会资本培育一些国家城乡融合的典型项目。 完善农村金融风险防范处置机制。

(十一)建立工商资本进入乡的促进机制。 深化“放管服”改革，加强法律规划政策指导和诚信建设，构建法治化便利化基础的经营者环境，稳定市场主体期望，为工商资本实现城乡融合的快速发展提供资金、产业、技术等支持。 完善融资贷款和配套设施建设配套等政策，鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业行业。 通过政府购买服务等方式，支持社会力量进入乡村生活性服务业。 支持城市构建城中村改造合作平台，在政府诱惑下探索工商资本和村集体合作共赢模式，快速发展村级集体经济。 建立工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严守耕地保护红线，确保农田农用，防止农村集体产权和农民合法利益受到侵害。

(十二)建立科技成果向乡转化机制。 健全涉农技术创新市场指导机制和产学研合作机制，鼓励技术转移机制和技术服务互联网建设，建立科研人员下乡打工和离职创业制度，探索在涉农公司的技术入股、兼职和工资机制。 建立农业科研成果产权制度，赋予科研人员科技成果全部权力。 发挥政府的诱惑推动作用，建立有利于涉农科研成果转化宣传的激励机制和利益共享机制。 探索公益性与经营性农业技术宣传融合的快速发展机制，允许农业技术人员通过提供增值服务合理获得报酬。

三、建立有利于城乡基本公共服务普遍共享的体制机制

推进公共服务向农村扩展、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体化的基本公共服务体系制度，推进城乡基本公共服务标准的统一、制度的合并。

(十三)建立城乡教育资源均衡配置机制。 优先发展农村教育事业，建立城市带乡、整体推进、城乡一体、均衡快速发展的义务教育快速发展机制。 鼓励省级政府建立统一规划、统一选拔的乡村教师补充机制，为乡村学校输送优秀的高中毕业生。 通过推进资源向乡村倾斜、切实提高待遇等措施增强乡村教师岗位吸引力。 实施义务教育学校教师“县管学校聘任”，推进县域内校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式。 完善的教育新闻化快速发展机制，推动高质量教育资源的城乡共享。 通过多途径增加农村普惠性学前教育资源，推进城乡义务教育学校标准化建设，加强寄宿制学校建设。

(十四)健全农村医疗卫生服务体系制度。 建立完善的相关政策制度，增加基层医务人员岗位吸引力，加强农村医疗卫生人才队伍建设。 改善乡镇卫生院和村卫生室条件，因地制宜建立完善的医疗垃圾收集运输体系，提高慢性病、职业病、地方病和重大传染病防治能力，加强精神卫生工作，提倡优生优育。 健全网络化服务运行机制，鼓励县医院和乡镇卫生院建立县域医共体，鼓励城市大医院和县医院建立对口支援、巡回医疗和远程医疗机制。 全面建立分级诊疗制度，实行差别化医疗保险支付政策。 因地制宜建立完善的全民健身服务体系制度。

(十五)健全城乡公共文化服务体系制度。 统筹城乡公共文化设施布局、服务提供、队伍建设，使文化资源要点向乡村倾斜，提高服务覆盖面和适用性。 推进公共文化服务参与式管理模式，建立城乡居民评价和反馈机制，引导居民参与公共文化服务项目的规划、建设、管理和监督，使服务项目与居民的诉求比较有效地对接。 支持乡村民间文化团体开展符合乡村优势的文化活动。 推进公共文化服务社会化快速发展，鼓励社会力量参与。 建立文化合作机制，吸引文化工作者和志愿者等投身农村文化建设。 划定农村建设的历史文化保护线，农业遗迹、文物古迹、民族村寨，从以前流传到村落的，从以前就保护建筑和灌溉工程遗产，推进非物质文化遗产的活传承。 发挥风俗习惯、村规民约等优良的以前就流传着文化基因的重要意义。

(十六)完善城乡统一的社会保险制度。 完全统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度。 加强医疗保险全国异地就医网络的直接结算。 建立完善城乡居民基本养老保险待遇明确和基础养老金正常调整机制。 做好社会保险关系转移接续工作，建立以国家政务服务平台为统一入口的社会保险公共服务平台。 建立多层次农村养老保障体系，创新多元化护理服务模式。

(十七)统一城乡社会救助体系。 做好城乡社会救助兜底工作，扎堆解困群众基本生活，做好全网络安全。 要推进最低生活保障制度的城乡统筹，健全最低生活保障标准的动态调整机制，在动态管理下加以保证。 全面实施特困人员救助供养制度，提高图腾保障能力和服务质量。 做好困难农民重特大疾病救助工作。 健全农村留守儿童和妇女、老年人的照顾服务体系制度。 健全困境儿童保障工作体系，完善残疾人福利制度和服务体系制度。 改革人身损害赔偿制度，统一城乡居民赔偿标准。

(十八)建立健全乡村治理机制。 建立党组织领导自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，发挥群众参与治理主体的作用，增强乡村治理能力。 加强农村基层党组织的领导作用，村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，健全以财政投入为主的稳定村级组织运行经费保障机制。 加强农村新型经济组织和社会组织的党建工作，多次诱惑农村服务。 加强自治组织规范化制度化建设，健全村级议事协商制度。 建立门型处理、一站式服务、在线结合的村级综合服务平台，完整网格化管理体系和乡村便民服务体系制度。

四、建立健全有利于城乡基础设施一体化快速发展的体制

把公共基础设施建设重点放在农村，多次建设机制、建设后工程，加快农村基础设施升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管理。

(十九)建立城乡基础设施一体化规划机制。 以市区为整体，统筹规划城乡基础设施，统一布局道路、供水、供电、新闻、广播电视、防洪和垃圾污水解决等设施。 统筹规划重要的市政公共设施，推进城市郊区向乡村和规模较大的中心城镇扩展。 推进城乡网络一体化规划设计，畅通城乡交通运输连接，加快县乡(户)路连通、城乡道路客运一体化，完善道路安全防范措施。 统筹规划城乡污染物回收和处理体系，严防城乡污染，通过土地统筹解决城乡污染物污水，加快农村生态环境保护和建立美丽农村长效建设机制。 加强城乡公共安全视频监控规划、建设和网络应用，统一技术规范、基础数据和数据开放标准。

( 20 )健全城乡基础设施一体化建设机制。 确定农村基础设施公共产品定位，事权清晰，权责一致，建立中央支持、省级统筹、市县负责的城乡基础设施一体化建设机制。 健全分类投入机制，对乡村公路、水利、渡口、公交和邮政等公益性强、经济性差的设施，建设投入以政府为主的乡村供水、垃圾污水解决和农贸市场等具有一定经济收益的设施，政府加大投入力度，积极吸引社会资本。 向乡村供电、电信、物流等以经营性为主的设施，建设投资以公司为主。 支持有条件的地方政府打包整个城乡基础设施项目，实施一体化开发建设。

( 21 )建立城乡基础设施一体化的管理体制。 合理明确城乡基础设施统一管理运营模式，健全有利于基础设施长时间效益发挥的体制。 对城乡道路等公益性设施，管理和运行投入已纳入常规公共财政预算。 确定农村基础设施产权归属，产权所有者建立管理制度，落实管理责任。 通过政府购买服务等途径引进专业化公司，提高管理保护市场化程度。 推进城市基础设施建设运营事业单位改革，建立独立核算、自主经营的公司化管理模式，更好地行使城乡基础设施管理责任。

五是建立健全有利于乡村经济多元化快速发展的体制机制

围绕快速发展现代农业，培育新产业新业态，完善农业企业利益紧密耦合机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链快速发展。

( 22 )完全农业支援保护制度。 重视市场诉求，深化农业供给侧结构改革，走质量兴农之路，不断提高农业综合效益和竞争力。 全面落实永久基本农田特殊保护制度，划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，完全支持政策。 加强总量、优化库存、提高性能的基本上优质快速发展方向，加快农业补贴政策体系的构建。 迅速发展多种形式农业适度规模经营，健全现代农业产业体系、生产体系、经营体系。 完全支持农业机械化政策，推进农业机械化全过程全面快速发展，加强面向小农户的社会化服务。 完善农业绿色快速发展制度，推行农业清洁生产办法，健全耕地、草原、森林、河流、湖泊休养生息制度和轮作休耕制度。

( 23 )建立新产业新业态培育机制。 构建农村一二三产业融合快速发展体系，依托“互联网+”和“双创”推进农业生产经营模式转变，健全农村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育机制，打造农产品个性化定制 适应居民支出升级趋势，便利市场准入，加强事中事后监管政策，制定相关标准，吸引乡村新产业，改善服务环境，提高质量。 年度建设用地规划指标包括一定比例支持乡村新产业新业态快速发展，探索混合用地实施等方法。 严格农业设施用地管理，满足合理诉求。

( 24 )探索生态产品的价值实现机制。 绿水青山才是牢固树立金山银山的理念，建立政府主导、公司和社会各界参与、市场化运营、可持续的城乡生态产品价值实现机制。 开展生态产品价值核算，通过政府购买公共生态产品、生产者约束性有偿采用自然资源、客户支付生态环境附加值、供需双方在生态产品交易市场的权益交易等方法，构建越来越多的运用经济杠杆进行生态保护和环境管理的市场体系。 完善自然资源资产产权制度，维护参与者权益。 完善自然资源价格形成机制，建立自然资源政府公示定价机制，推进自然资源资产抵押融资，增强市场活力。

( 25 )建立乡村文化保护利用机制。 立足乡村文明，吸取城市文明和外来文化的优秀成果，推动乡村优秀以前流传下来的文化创意的转变、创新性的快速发展。 推进优秀农耕文化遗产的保护和合理适度利用。 建立地方和民族特色文化资源挖掘利用机制，快速发展特色文化产业。 创新历来传递着工艺振兴模式，迅速发展出独具特色的工艺产品和企业品牌。 健全文物保护机构和以前流传下来的村落整体保护利用机制。 鼓励农村建筑文化传承创新，加强农村建筑风貌规划管理。 培养乡土文化本土人才，积极参与公司，彰显乡村文化的价值。

( 26 )构建城乡产业合作快速发展平台。 依靠快速发展的城乡产业协同快速发展先行区，推进城乡要素跨界布局和产业有机融合。 以特色城镇为城乡要素融合重要载体，构建集聚特色产业的创新创业生态圈。 优化各种农业园区。 小城镇结合城乡功能，探索创新美丽的乡村特色化差异化快速发展模式，充分利用乡村资源资产。 城乡融合典型项目，形成示范推广效果。

(二十七)健全城乡统筹规划制度。 科学编制市县快速发展规划，加强城乡一体化设计，统筹安排市县农田保护、生态修养、城市建设、村落分布等空间布局，统筹推进产业快速发展和基础设施、公共服务等建设，更好地发挥规划对市县快速发展的指导制约作用 按照“多规一体化”的要求编制市县空间规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，确保“三区三线”在市县一级准确落地。 加快培养农村规划设计、项目建设运营等方面的人才。 综合考虑村庄发展规律、集聚优势和现状分布，鼓励有条件的地区因地制宜地编制村庄规划。

六、建立有利于农民收入持续增长的体制

拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续增长，继续缩小城乡居民生活水平差距。

( 28 )完全促进农民工资性收入的增长环境。 推进平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场形成，统筹推进农村劳动力转移就业和当地创业就业。 规范招工用人制度，消除一切就业歧视，健全农民工劳动权益保护机制，实行农民工和城镇职工平等就业制度。 健全城乡均等的公共就业创业服务制度，努力增加就业岗位和创业机会。 提高新生代农民工职业技能培训的可比性和比较有效性，健全农民工输出地劳务对接机制。

( 29 )健全农民经营性收入增长机制。 完善财税、信贷、保险、用地等政策，加强职业农民培训，快速发展新型农业经营主体。 建立农产品高质量优价正激励机制，支持新型经营主体快速发展“三品一标”农产品，打造区域公用企业品牌，提高产品档次和附加值。 吸引龙头公司和农民建立农业产业化共同体，让农民分享加工销售环节的利益。 完善公司与农民利益联结机制，引导农户自主入股土地经营权等入股公司，通过利润返还、保底分红、股权合作等多种形式，扩大农民增收渠道。 促进小农户与现代农业的快速发展和有机联系，强调农民合作社和家庭农场两类农业经营主体的快速发展，培育专业化市场化服务组织，帮助小农户节本增收。

( 30 )建立农民财产性收入增长机制。 重视市场化改革，深化农村集体产权制度改革，推进资源资产转换、资金股东转换、农民股东转换。 加快农村集体资产生产核资金清产，确保所有权为不同层次农村集体经济组织成员集体。 推进经营性资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或份额的形式量化为本集体成员。 鼓励将财政资金投入农业农村形成的经营资产，各地将其股份量化为集体经济组织成员。 创新农村集体经济运行机制，探索混合经营等多种实现形式，确保集体资产的保值增值和农民利益。 完善农村集体产权功能，完善农民集体资产股份的占有、收益、有偿退出和担保、继承权。

( 31 )加强农民转移性收入保障机制。 履行政府再分配调节职能，完善对农民的直接补贴政策，健全生产者补贴制度，逐步扩大范围。 探索在统筹整合涉农资金的基础上，建立普惠农民补贴长效机制。 创新涉农财政性建设资金的录用方法，支持符合条件的农业产业化规模化项目。

( 32 )加强扶贫攻坚体制。 反复扶贫、脱贫，进一步完善中央统筹、省总责、市县抓落实机制，采取更有力的措施、更集中的支持、更细致的工作，着力提高脱贫质量。 改进合作方法做法，使用越来越多的生产奖补充、劳务补助、劳动报酬救济等机制，推动贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富。 对完全或部分丧失劳动力的特殊贫困人口，综合实施保障性扶贫政策。 聚焦深贫困地区，以处理突出的制约问题为要点，抓好重大扶贫工程和村到户合作，加大政策倾斜和扶贫资金整合力度，着力改善快速发展条件，增强贫困农户快速发展能力。

七、组织保障

各地区各部门要统一思想，深刻认识健全城乡融合快速发展体制机制的重要作用，适应经济社会快速发展规律，根据城乡关系快速发展特点，把握节奏，加大力度，长期坚持工作，扎实有序地推进各项改革任务

( 33 )加强党的领导。 确保党在推进城乡融合快速发展中，始终总结全局，协调各方，实现“两个保持”。 加强各级党组织领导，逐一发挥城乡基层党组织战斗堡垒的作用，为城乡融合快速发展提供坚强的政治保障。

( 34 )加强分工合作。 国家快速发展改革委建立城乡融合快速发展事业协同推进机制，确定分工，加强责任，加强统一协调和跟踪监督。 各有关部门要围绕人口、土地、财政、金融和产权等任务，制定细致的配套改革措施。 重大事项及时向党中央、国务院报告。

( 35 )巩固地方责任。 地方党委和政府要增强主体责任意识，搞好改革促进派和实干家，结合当地实际制定可操作的城乡融合快速发展体制机制政策措施，整合力量，抓住关键，精准发力，钉钉的精神落实。

( 36 )重视试点引进。 以试点为重要改革做法，选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合快速发展试验区，支持制度改革和政策安排率先落地，先试后看，再看整体，总结及时凝固可复制的典型经验，推广